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Legislação sobre indústria extractiva:
a questão da aplicação e os direitos das comunidades

Conceição Osório

 

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A WLSA Moçambique, em parceria com a União Europeia, realizou em 2016 um estudo intitulado: Corporações Económicas e Expropriação: o caso das comunidades reassentadas no distrito de Moatize, em que se faz uma avaliação do impacto da indústria extractiva sobre as comunidades do distrito de Moatize, particularmente no que se refere às populações afectadas pela implantação das empresas Vale e ICVL.

Este artigo faz parte de um conjunto em que iremos na primeira parte identificar a legislação, políticas e mecanismos institucionais que normam a indústria extractiva; o segundo reflectirá sobre os resultados da implementação dos mega projectos através do processo de reassentamento e dos seus efeitos sobre as comunidades. Numa terceira parte analisaremos o modo como se expressam as formas de participação das mulheres nas decisões tomadas no processo de reassentamento, e, ainda os efeitos da desestruturação das suas funções sociais, num contexto de deslocação forçada.

Sobre os dispositivos legais e institucionais de Moçambique

A crescente procura pelos recursos naturais no país ditou a necessidade de produzir uma legislação adequada, capaz de responder aos impactos daí decorrentes, com consequências directas sobre as áreas sociais e económicas. Entre as décadas de 1990 e 2000, actualizaram-se as leis existentes ou produziram-se novos dispositivos para regulamentar estas áreas de trabalho.

Constituição da República

A Constituição da República, que consagra os direitos dos cidadãos e a sua igualdade perante a lei (artigo 35), enfatizando a igualdade de homens e mulheres (artigo 36), defende especificamente o direito à indemnização, sempre que os direitos fundamentais forem violados (artigo 58).

A Constituição da República reconhece e protege os direitos adquiridos por herança. Ao afirmar expressamente no seu artigo 111 que “na titularização do uso e aproveitamento da terra, o “Estado reconhece e protege os direitos adquiridos por herança ou ocupação, salvo havendo reserva legal ou se a terra tiver sido legalmente atribuída a outra pessoa ou entidade”. Do mesmo modo e em consonância com o nosso trabalho, é ainda determinado pela Constituição da República que o “Estado adopta políticas visando prevenir e controlar a poluição e a erosão; integrar os objectivos ambientais nas políticas sectoriais; garantir o aproveitamento racional dos recursos naturais com salvaguarda da sua capacidade de renovação, da estabilidade ecológica e dos direitos das gerações vindouras; promover o ordenamento do território com vista a uma correcta localização das actividades e a um desenvolvimento socioeconómico equilibrado”.

Ora, o que se observa, na aplicação das leis específicas, é a violação da Constituição da República, tanto no que respeita à igualdade de direitos entre mulheres e homens, como na restituição e compensação das comunidades pela expropriação dos seus bens e modo de vida, como ainda na salvaguarda do meio ambiente.

A Política Nacional de Terras e a Lei de Terras

Pela Política Nacional de Terras (números 34 a 41 na Resolução nº 10/95, de 17 de Outubro) são instituídos alguns princípios que orientam a exploração dos recursos minerais, destacando-se no seu nº 34 que a propriedade dos recursos minerais e dos hidrocarbonetos pertence ao Estado, cabendo a este determinar as condições do seu uso e aproveitamento com salvaguarda dos interesses nacionais, independente da titularização do solo”.

Se a Política Nacional de Terras pretere o uso e ocupação da terra a favor da exploração mineira e, portanto, legitima a expropriação, também refere que a propriedade dos recursos minerais pertence ao Estado, responsabilizando-o pela salvaguarda dos interesses nacionais e claramente pelos interesses dos seus e das suas cidadãs e cidadãos.

A questão que se coloca e que está plasmada na Lei de Terras nº 19/97 é que a revogação do direito de uso da terra, em nome do interesse público, é precedida do pagamento de justa indemnização, enfatizando o direito das comunidades à informação, auscultação e negociação.

A pesquisa foi clara na demonstração de atropelos aos direitos das comunidades, tanto no processo de consulta como de expropriação e deslocação forçada das populações afectadas.

Política Nacional do Ambiente e Lei do Ambiente

Pela Resolução nº 5/95, de 3 de Agosto, o Conselho de Ministros aprovou a Política Nacional do Ambiente. O “preâmbulo” da Resolução remete para a Constituição, o direito dos cidadãos a “um ambiente equilibrado e o dever de o defender”, atribuindo ao Estado a tarefa da sua materialização através de “iniciativas visando o equilíbrio ecológico, a conservação e preservação da natureza”.

A Política Nacional do Ambiente prevê ainda a necessidade de uma legislação adequada ao contexto em que ela foi elaborada. A educação ambiental, a formação de profissionais e a monitorização ambiental fazem parte das directivas da Política Nacional.

As directivas sobre ambiente incorporadas na Resolução nº 5/95 reconhecem a “dependência directa da mulher dos recursos naturais, devido à sua responsabilidade para o sustento familiar”, recomendando a sua integração nos programas de gestão de recursos naturais e educação ambiental e de outros que lhe permitam igualdade de oportunidades.

A Lei nº 20/97, de 1 de Outubro, respondendo às directivas da Política Nacional do Ambiente estipula as bases para a prevenção e protecção ambiental no país. Os princípios estabelecidos na Política Nacional aparecem plasmados na Lei, onde o artigo nº 4 das Disposições Gerais, indica que se deve “priorizar o estabelecimento de sistemas de prevenção de actos lesivos ao ambiente, de modo a evitar ocorrências de impactos ambientais negativos (…)” especificando ainda a igualdade de oportunidades entre homens e mulheres no acesso e utilização de recursos naturais.

Os direitos à informação, educação e justiça, presentes no Capítulo VI desta Lei (artigos 19, 20 e 21 respectivamente), não só preconizam medidas para a protecção do ambiente como ainda dos direitos dos cidadãos que tenham sido lesados por terceiros em consequência da violação da legislação ambiental, destacando-se os artigos nº 21 e nº 22, que explicitam o direito de acesso à justiça, nomeadamente, o direito a requerer a suspensão das actividades que provocaram os danos.

O Ministério Público tem competência para defender os direitos ambientais e o Governo para regulamentar e fiscalizar o cumprimento da lei, promovendo além disso, a criação de agentes fiscais a nível local.

Pelo Decreto nº 26/2004, de 20 de Agosto, foi aprovado o Regulamento Ambiental para a Actividade Mineira que cria o conselho consultivo constituído pelo grupo indicado pelo ministro responsável pelos assuntos ambientais e pelo ministro responsável pelos recursos minerais. Os dois ministérios são responsáveis, nomeadamente, por assegurar e aprovar os planos de gestão e de controlo ambiental, aprovar os programas de estudo do impacto ambiental e diagnosticar os danos causados ao ambiente.

Relativamente às sanções no incumprimento da lei, “o regulamento sujeita o infractor às penalidades estabelecidas na Lei de Minas, Lei do Ambiente e respectivos regulamentos” (capítulo VI, Disposições Diversas, artigo 26).

Contudo, no desenvolvimento da pesquisa constatou-se que, para além de não existirem agentes de fiscalização a nível local, há rios e água poluídos, e lançamento para a atmosfera de produtos tóxicos potencialmente causadores de doenças do foro pulmonar. Por outro lado, as denúncias da população face à poluição do ar e da água como acontece na Vila de Moatize, em que as explosões a céu aberto são causadoras do envenenamento das terras e da água, e na povoação de Mualadzi onde ficou demonstrado por análises laboratoriais a má qualidade da água para consumo, não têm resultado na adopção de medidas pelo Estado, nomeadamente a penalização prevista na legislação.

Lei de Minas

Na análise da Lei de Minas (Lei nº 20/2014) destacam-se três dimensões: a primeira sobre os direitos das comunidades, a segunda sobre os deveres do Estado e concessionárias e a terceira sobre sanções previstas pelo incumprimento da legislação. Procurando garantir os direitos das comunidades, no Capítulo I, Disposições Gerais, o artigo 12 desta mesma Lei, sobre o uso e aproveitamento da terra, refere expressamente no número 2 que “os direitos pré existentes de uso e aproveitamento da terra são considerados extintos após o pagamento de uma indemnização justa aos utentes da terra e revogação dos mesmos, nos termos da legislação aplicável”. Ainda no que respeita à indemnização, o Capítulo II sobre Direitos Preexistentes, artigo 30 (justa indemnização) refere no seu número 1, “quando a área disponível da concessão abranja, em parte ou na totalidade, espaços ocupados por famílias ou comunidades que implique o seu reassentamento, a empresa é obrigada a indemnizar os abrangidos de forma justa e transparente, em moldes a regulamentar pelo Governo”. No seu número 2 o mesmo artigo refere que para a efectivação da justa indemnização deve existir um memorandum de entendimento firmado entre Governo, empresas e comunidades.

Contudo, há uma clara ambiguidade na Lei de Minas quando se afirma no artigo 31, nas alíneas a), b) e c), que a justa indemnização abrange: a) “reassentamento em habitações condignas pelo titular da concessão, em melhores condições que as anteriores”; b) “pagamento do valor das benfeitorias nos termos da Lei da Terra e outra legislação aplicável”; c) “apoio no desenvolvimento das actividades de que depende a vida e a segurança alimentar e nutricional dos abrangidos”. Esta questão levantada em diversos momentos por pesquisadores e OSC deixa em aberto o que a lei considera como justa indemnização e enquadra-se efectivamente nas compensações devidas pela expropriação das comunidades.[1]

Referindo-nos apenas aos deveres dos titulares no respeito pelos direitos das comunidades, o artigo 41 sobre os direitos específicos do titular (Capítulo II do Regime Jurídico de Títulos Mineiros) prescreve que em casos de danos causados à terra pelas actividades de mineração, os utentes das terras devem ser indemnizados (alínea g), bem assim como o dever da empresa de efectuar a recuperação ambiental e reparar os danos resultantes de prospecção e pesquisa. Contudo, as comunidades remanescentes sofrem directamente os efeitos das actividades que tiveram lugar no processo de prospecção, sem que a legislação em vigor tivesse sido aplicada.

A pesquisa deixou perceber que as habitações, já objecto de manifestações de protesto em Cateme e no Bairro 25 de Setembro, continuam com problemas de rachas e infiltrações de água. Também foram produzidas evidências que os programas de geração de renda como a criação de frangos e a abertura apoiada de machambas, bem assim como a “oferta” da cesta básica, ou não produziram os efeitos desejados ou o apoio devido foi interrompido pelas empresas.

Nas Disposições Gerais da Lei, artigo 13 sobre as Competências do Governo (alínea g), afirma-se que compete ao Governo “proteger as comunidades onde as actividades de exploração mineira estão autorizadas, e promover o desenvolvimento socioeconómico em prol do bem-estar das mesmas”. Se tivermos em conta a situação tanto das comunidades reassentadas, como das comunidades remanescentes, constata-se que a sua condição económica apresenta sinais de pobreza alarmante, havendo pessoas, por exemplo, que já morreram à fome em Mualadzi e outras que vivem com extremas dificuldades. Para além da falta de emprego, a contaminação da água e/ou a sua pouca disponibilidade, a falta de transporte e as terras pouco produtivas levam a perceber que as comunidades não estão a ser protegidas e que o Governo não está a cumprir o seu papel.

O artigo 20 no seu número 1 refere que, “uma percentagem das receitas geradas para o Estado pela extracção mineira é canalizada para o desenvolvimento das comunidades das áreas onde se localizam os respectivos empreendimentos mineiros”. Constata-se, no entanto, que a percentagem de 2.75% sobre o imposto de produção que deveria ser utilizada nas comunidades afectadas pela indústria mineira é neste momento direcionada para todo o distrito de Moatize e não apenas para as populações atingidas.[2]

Uma das questões mais importantes que afecta as comunidades e OSC é a ausência de informação sobre os direitos das partes envolvidas na exploração mineira. O artigo 32 sobre o envolvimento das comunidades (Capítulo Direitos Preexistentes) determina como número 1 que “é obrigatória a informação prévia às comunidades sobre o início das actividades de prospecção e pesquisa, bem assim como a necessidade do seu reassentamento temporário para tal fim”, sendo que os números 2, 3 e 4 do mesmo artigo tornam obrigatória a consulta à comunidade e a criação de mecanismos de envolvimento das mesmas e a sua organização nos empreendimentos mineiros. No entanto, a partir das narrativas desenvolvidas durante a pesquisa ficou claro que as comunidades ou não foram envolvidas ou o foram de forma insuficiente, uma vez que o processo de informação foi substituído pela comunicação.

Por outro lado, assiste-se ao incumprimento das normas ambientais e os danos causados ao ambiente são alguns dos quesitos que podem levar à revogação da senha mineira, o que na realidade nunca foi equacionado pelos sectores do Estado responsáveis pela fiscalização.

No que se refere aos direitos das mulheres e às especificidades da sua acção no contexto da sobrevivência familiar, e ao contrário da Lei de Terras e da Lei do Ambiente, assim como às políticas nacionais orientadoras definidas para os dois sectores, como indicado, não há qualquer menção especial à mulher, nem mesmo quando se fala dos direitos e deveres das comunidades e da reposição do ambiente.

Dispositivos legais para o reassentamento da população

O Regulamento sobre o Processo de Reassentamento Resultante de Actividades Económicas (Decreto nº 31/2012, de 8 de Agosto) e a Directiva Técnica do Processo e Implementação dos Planos de Reassentamento (Diploma Ministerial nº 156/2014, de 19 de Setembro), são instrumentos que normam a deslocação das pessoas e seus direitos em função do processo de expropriação.

O Regulamento sobre o Processo de Reassentamento determina como princípios (Capítulo I, Disposições Gerais, artigo 4), entre outros, o da “coesão social – o reassentamento deve garantir a integração social e restaurar o nível de vida dos afectados, para um nível melhor”; “igualdade social – no processo de reassentamento todos os afectados têm direito à restauração ou criação de condições iguais ou acima do padrão anterior de vida”; “não alteração do nível de renda”; e o princípio de “participação pública – no processo de reassentamento deve garantir-se a auscultação das comunidades locais e outras partes interessadas e afectadas pela actividade” (artigo 4 alíneas a, e, f). Neste dispositivo que define também o que compete a cada um dos sectores do Estado, destacamos pelo artigo 12 as responsabilidades do sector das obras públicas na “orientação e acompanhamento da implantação das infraestruturas, designadamente de acesso, de abastecimento de água, de energia eléctrica, de saneamento (…)” e a do sector da Agricultura que deve orientar, assegurar e fiscalizar o processo de implementação do reassentamento. Salienta-se também neste mecanismo a obrigatoriedade de realização de consultas públicas (artigo 23) e fiscalização exercida pela Inspecção do Ambiente (artigo 24). No artigo 16 sobre os modelos de reassentamento fica expresso que o processo de reassentamento é acompanhado pela implantação de vias de acesso, sistema de abastecimento de água, saneamento do meio, electrificação, posto sanitário, escola, centro infantil, mercado, lojas, posto policial, locais de lazer, de prática desporto, recreação, de culto e de reunião.

A pesquisa mostrou, relativamente ao cumprimento deste dispositivo, que para além do nível de execução ser insuficiente, como se verifica no saneamento do meio e no abastecimento da água e electrificação, entre outros, não existem em todas as comunidades os itens enunciados neste dispositivo, como é o caso de lojas, locais de lazer e de culto. Por outro lado, há infraestruturas como os mercados, cuja utilização mostra à saciedade, como as comunidades não viram reproduzidos os seus meios de vida, nomeadamente o acesso à terra (que lhes permitia nas zonas de origem colocar produtos no mercado).

No que se refere à regulamentação da actividade mineira constatou-se que a fiscalização do cumprimento da lei é um dos problemas principais com que nos deparamos na pesquisa. Sendo o Estado moçambicano extremamente “frágil” e clientelar, do ponto de vista da independência das suas instituições, nomeadamente da justiça, a monitoria da aplicação da lei é feita pelas empresas, sendo que são elas próprias a elaborar os relatórios que validam o cumprimento da lei, o que a nosso ver é demonstrativo da exposição do Estado aos interesses das multinacionais. Por exemplo, sobre o impacto ambiental, está estipulado por lei que os relatórios periódicos deviam ser elaborados pelo Estado, quando na verdade são produzidos pelas mineradoras, sem verificação do Estado. Questionadas as autoridades sobre a poluição dos rios e detonações nos espaços onde ainda vivem comunidades não reassentadas, as mesmas afirmam, passamos a citar um dirigente provincial: “São as mineradoras que possuem os aparelhos de medição e há confiança no que essas mesmas empresas comprovam”.[3]

Procurando superar algumas das insuficiências do sector industrial, através da Resolução nº 23/2016, de 13 de Setembro, foi aprovada a Política e Estratégia Industrial para o período 2016/2019.

Na definição dos oito pilares da estratégia para a indústria, destacamos como particularmente importantes para a indústria mineira (considerada nesta resolução como uma das indústrias prioritárias e tendo em conta, também, as insuficiências apontadas nas entrevistas realizadas pelos especialistas na área): (i) as Infraestruturas para o Desenvolvimento Económico; (ii) o Desenvolvimento do Capital Humano e, (iii) a definição de um Modelo Institucional Adequado para a Promoção do Desenvolvimento Industrial.

Embora revelando avanços relativamente à Resolução nº 38/2007, de 18 de Dezembro, referente à Política e Estratégia industrial (PEI 2007), constata-se no entanto, que a nova Política e Estratégia de Desenvolvimento Industrial, principalmente no que se refere ao desenvolvimento do capital humano, ignora a priorização na formação e integração de raparigas e mulheres em sectores estratégicos da economia.

Nesta mesma linha, a legislação sobre indústria mineira em Moçambique, pela sua “insensibilidade de género”, deixa várias portas abertas para perpetuar esta desigualdade. E os dispositivos que tratam de assuntos afins (terra e ambiente) e com relações directas com esta lei, embora mostrem uma preocupação com a inclusão da mulher, como já anotado, não resolvem a situação real dos impactos da exploração mineira, contribuindo para perpetuar injustiças sociais.

A avaliação dos impactos directos e indirectos resultantes da exploração de produtos mineiro-energéticos não pode ser dissociada dos dispositivos que acabámos de tratar pela interacção que todos têm no que diz respeito aos direitos sociais e económicos que este estudo aborda, para a avaliação dos direitos humanos das mulheres, particularmente das que vivem em áreas de reassentamento no distrito de Moatize, na província de Tete.

Na análise da legislação produzida no país ou por ele ratificada, verifica-se a produção de alguns avanços. No entanto, o processo da sua aplicação está ferido de falhas, nomeadamente no que respeita à fiscalização e regulamentação de aspectos considerados essenciais para a avaliação e monitoria do cumprimento da lei, com enfoque no fraco ou nenhum envolvimento das comunidades na tomada de decisões sobre as suas vidas. Uma boa ilustração desta situação é o exemplo do Regulamento sobre o Processo de Reassentamento Resultante de Actividades Económicas (Decreto nº 31/2012, de 8 de Agosto). A pesquisa permitiu identificar algumas falhas relativas à aplicação deste dispositivo, referentes às obrigações das empresas e do Estado.

Para além disso, a legislação em vigor, com enfoque para os mecanismos que orientam o processo de reassentamento, não tem em conta as especificidades na construção social das identidades masculina e feminina, nem a diferenciação na divisão de trabalho e no acesso a direitos. Esta situação tem como resultado um agravamento da vida das mulheres, tanto a nível da sua autonomia económica (de algum modo já atingida nas zonas de origem) como a nível do acesso e defesa de direitos.

Segundo os dispositivos legais, nomeadamente o Regulamento sobre o Processo de Reassentamento Resultante das Actividades Económicas (Decreto nº 31/2012, de 8 de Agosto) e o Diploma que aprova a Directiva Técnica do Processo de Elaboração e Implementação dos Planos de Reassentamento (Diploma Ministerial nº 156/2014, de 19 de Setembro), são estabelecidos os direitos das comunidades, nomeadamente, a consulta pública. Contudo, nas suas narrativas as pessoas não reconhecem, como já foi referido, ter havido consulta. Falam em simples mas comunicação sobre o seu deslocamento forçado.

Num contexto em que se procura regular as actividades das corporações económicas, a análise da legislação e a sua aplicação, perante a fragilidade do Estado, revela que essa regulação ou é insuficiente ou não é cumprida. A vulnerabilidade dos Estados reflecte-se, como vimos ao longo do estudo, numa transferência da sua soberania para a soberania das empresas, ou seja, se tomarmos em conta a fiscalização no cumprimento da lei, constatou-se que são as próprias mineradoras a elaborarem os relatórios e as auditorias, legitimados pelo Governo como válidos. Neste campo estão as questões de ordem ambiental (incluindo a recuperação ambiental), o cumprimento das compensações, a clarificação e regulamentação das indemnizações e a existência de planos de responsabilidade social que contribuam para a melhoria da qualidade de vida das comunidades. Ainda a acrescentar a este ponto, verifica-se que a legislação sobre indústria extractiva não tem em conta, por exemplo, as especificidades das funções sociais das mulheres para a sobrevivência das famílias e as características sócio culturais das populações, o que significa que se limita a aplicar normas que se denominam de governança (aplicadas no contexto da globalização do capitalismo extractivista), sem que o acesso e o exercício de direitos, incluído o de cidadania, sejam respeitados e tomados como pressuposto no processo de reassentamento.

Bibliografia:

MOÇAMBIQUE (1995). Resolução nº 5/95: Política Nacional do Ambiente. BR nº 49 I Série de 6 de Dezembro de 1995.

MOÇAMBIQUE (1996). Resolução nº 10/95. Política Nacional de Terras e as Respectivas Estratégias de Implementação. BR nº 9 I Série de 28 de Fevereiro de 1996

MOÇAMBIQUE (1997). Lei nº 20/97, de 1 de Outubro. Lei do Ambiente. BR nº 29 I Série, 18 de Julho de 1997.

MOÇAMBIQUE (2002). Lei nº 14/2002. Aprova a Lei de Minas e revoga a Lei nº 5/94, de 13 de Setembro. BR nº 26, I Série, de 26 de Junho de 2002.

MOÇAMBIQUE (2003). Decreto nº 66/98, de 8 de Dezembro. Regulamento da Lei de Terras. BR nº 48 I Série, 3º Suplemento.

MOÇAMBIQUE (2004). Decreto nº 26/2004: Regulamento Ambiental para a Actividade Mineira. 20 de Agosto. BR I Série nº 33.

MOÇAMBIQUE Constituição da República de Moçambique, aprovada pela Assembleia da República a 16 de Novembro de 2004.

MOÇAMBIQUE (2012). Decreto nº 31/2012. Regulamento sobre o Processo de Reassentamento Resultante de Actividades Económicas. BR nº 32, I Série, de 8 de Agosto de 2012.

MOÇAMBIQUE (2014). Diploma Ministerial nº 157/2014, de 19 de Setembro – aprova o Funcionamento da Comissão Técnica de Acompanhamento e Supervisão do Reassentamento.

MOÇAMBIQUE (2014). Diploma Ministerial 155/2014. Comissão Técnica de Acompanhamento e Supervisão do processo de reassentamento.

MOÇAMBIQUE (2014). Lei nº 20/2014. Lei de Minas. BR nº 66, I Série, de 18 de Agosto de 2014.

MOÇAMBIQUE (2014). Regulamento Interno para o Funcionamento da Comissão Técnica de Acompanhamento e Supervisão do Reassentamento. BR nº 76, 1ª Série, de 19 de Setembro.

MOÇAMBIQUE (2014). Diploma Ministerial nº 155/2014, de 19 de Setembro – Aprova o Regulamento Interno para o Funcionamento da Comissão Técnica de Acompanhamento e Supervisão do Processo de Reassentamento.

MOÇAMBIQUE (2014). Diploma Ministerial nº 156/2014, de 19 de Setembro – aprova a Directiva Técnica de Acompanhamento e Supervisão do Reassentamento.

 

Notas:

[1] O que acontece na realidade é que ainda não foi regulamentado o que é uma indemnização justa para as comunidades reassentadas. No distrito de Moatize, a quantia de 119 mil meticais entregue a cada chefe de família reassentada pelas empresas, visava “compensar” um hectare de terra devido pela empresa a cada uma das famílias.

[2] A Lei do Orçamento do Estado 2013 (Lei nº1/2013) “define, pela primeira vez, no seu artigo 7, a percentagem de 2,75% das receitas geradas pela extracção mineira e petrolífera para programas que se destinem ao desenvolvimento das comunidades das áreas onde se localizam os respectivos projectos”. Para mais informações sobre o Processo Orçamental ver: Processo Orçamental-3 (em PDF) – acedido a 15/02/2016.

[3] Quando procurámos saber da existência desses aparelhos de medição do ar, constatámos que há longo tempo se encontram avariados.

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